Magister Administrasi Publik UGM

Pendekatan Ekonomi Perilaku dalam Memahami Kebijakan Publik

E-mail Print PDF

Telah sejak awal abad 19 ketika paradigma neoklasik mendominasi gagasan ilmu ekonomi hingga kini. Asumsi dasar dari aliran ini ialah keyakinannya bahwa manusia pada dasarnya adalah homo-economicus. Manusia pada dasarnya adalah 'rasional' dan 'egois'/individualis'. Ini berarti tiap individu memiliki kemampuan untuk menentukan tujuan pribadinya sendiri sekaligus tahu cara yang paling efisien untuk mewujudkan tujuannya itu. Tujuan itu dikatakan rasional jika mampu mendatangkan kebahagiaan terbesar bagi individu tersebut. Cara mencapai tujuan disebut rasional jika dengan pengorbanan sekecel-kecilnya namun membawa manfaat sebesar-besarnya. Menurut kaum neoklasik, satu-satunya mekanisme terbaik untuk mempertemukan kepentingan tiap individu yang rasional-egoistis ini adalah pasar. Disini, individu dapat mempertukarkan (membeli) apa yang dia perlukan dengan menjual apa yang dimiliki. Sisi permintaan dan penawaran terhadap suatu kebutuhan akan menghasilkan harga yang rasional. Sampai sini, individu baik sebagai pembeli maupun penjual akan sama-sama diuntungkan oleh harga rasional itu. Maka, jika mekanisme pasar dibiarkan sendiri (invisible hand), masyarakat secara keseluruhan akan diuntungkan.

Tentu saja kritik dan tentangan terhadap paradigm utama itu bukannya tidak ada. Ekonomi Kelembagaan (Kenneth Building), Ekonomika Strukturalis (Raul Prebisch), serta Ekonomika Islami yang digali oleh ekonom-ekonom muslim (Dumairy) merupakan beberapa aliran ekonomi alternatif coba yang ditawarkan. Yang paling baru, tonggak perlawanan itu ditancapkan oleh Daniel Kahneman yang menerima anugerah nobel ekonomi pada tahun 2002 silam. Kahneman dihargai atas jasanya mengembangkan Behavioral Economics (Ekonomi Perilaku). Berbeda dengan ajaran neoklasik, ekonomi perilaku ini menganggap bahwa manusia tidak selalu bertindak rasional. Orang mungkin mengabaikan risiko, dan mengambil langkah untung-untungan. Manusia mungkin tidak tahu bagaimana mengalokasikan uangnya untuk mencapai kepuasan maksimum. Lebih dari itu manusia tidka melulu bersifat mementingkan diri sendiri atau serakah (selfish) (Hamid, 2003).

Ekonomi perilaku memang bukan sepenuhnya merupakan paradigma baru. Adam Smith melalui bukunya yang banyak dilupakan orang: The Theory of Moral Sentiment telah memberikan perhatian pada ekonomi perilaku. Yang baru dari ekonomi perilaku sekarang ini adalah munculnya pengakuan yang besar akan pentingnya pendekatan ekonomi perilaku dalam memahami masalah dan kepentingan publik, khususnya pengambilan keputusan publik. Ekonomi perilaku tidak hanya berupaya memahami keputusan individu dalam ranah ekonomi, namun juga mencoba menjelaskan sebuah pengambilan kebijakan publik di berbagai bidang kehidupan.

Saat ini, ekonomi perilaku paling berkembang pesat di Amerika Serikat. Mungkin bukan kebetulan jika Amerika memimpin dalam urusan ini. Peran Kahneman ketika menerima nobel ekonomi pada tahun 2002 dan mulai diadopsinya mata kuliah ekonomi alternatif (heterodoxy) di Harvard pada tahun 2003 bisa dilihat sebagai tonggak awal merebaknya ekonomi perilaku di negeri yang sering dilihat sebagai negeri dengan ekonomi yang telah matang itu.

Tidak hanya di Harvard, ekonomi perilaku juga menyebar ke kampus-kampus Amerika yang lain, termasuk salah satunya adalah University of Pittsburg. Prof. Sera Linardi, merupakan salah satu staf pengajar di kampus itu yang memiliki perhatian besar terhadap ekonomi perilaku. Sebagai Assistant Profesor di Graduate School of Publik and International Affairs (GSPIA), banyak riset dan mata kuliah yang diampunya berkaitan erat dengan isu ekonomi perilaku. Merupakan suatu kebahagiaan tersendiri bagi MAP UGM ketika Prof. Lin, panggilan akrabnya, berkenan memberikan kuliah umum dalam kegiatan Policy Forum 29 Juli 2011 kemarin.

Mengawali seminar, Prof. Lin mengedarkan potongan kertas yang terbagi dalam dua kategori: yang pertama bertanda huruf P (proposer) dan kedua bertanda R (responser) kepada hamper seluruh peserta seminar. Aturan mainnya adalah Proposer diberi uang Rp 100.000 dengan syarat ia akan membaginya dengan Responder. Selanjutnya ia diminta membuat penawaran untuk membagi uang itu kepada Responder. Jika Responder menyetujui penawaran tersebut, uang Rp 100.000 akan diberikan. Namun jika Responder menolak tawaran pembagian yang diajukan oleh Proposer, maka uang Rp 100.000 tidak jadi diberikan kepada kedua pihak tadi (Proposer dan Responder). Maka untuk memastikan agar uang Rp 100.000 tadi benar-benar diberikan kepada keduanya, berapa penawaran pembagian yang akan diajukan oleh Proposer kepada Responder?

Hasilnya, banyak proposer di ruang seminar yang menawarkan angka Rp 50.000 kepada responder. Mengapa mereka tidak menawarkan nilai Rp 10.000 saja kepada responder? Hasil eksperimen kecil di ruang seminar ini sejalan dengan hasil eksperimen yang dilakukan Prof. Lin sebelumnya. Dalam eksperimennya, rata-rata penawaran yang diajukan oleh Proposer tanpa ada ketakutan akan ditolak oleh responder adalah Rp. 26.000. Sementara jika menggunakan asumsi altruism strategic (ada kekhawatiran ditolak) maka rata-rata penawaran adalah Rp 46.000. Responder rata-rata hanya akan menerima penawaran di atas Rp 26.000. Tapi mengapa semua responder tidak mau menerima tawaran Rp 10.000 saja? Bukankah Rp. 10.000 masih lebih baik daripada tidak mendapat apapun sama sekali? Bukankah menurut model neoklasik, manusia adalah makhluk rasional dengan perhitungan cost-benefit yang terukur? Dan mengapa juga Proposer mengetahui hal ini sehingga mengajukan tawaran pada angka relatif tinggi di kisaran pembagian 50%? Menurut Prof. Lin, ini memperlihatkan bahwa orang tidak hanya peduli pada uang. Kita perlu memperhatikan nilai lain yang dipegang seseorang dalam mengambil keputusan.

Permainan ini menunjukkan bahwa perilaku manusia tidak sepenuhnya dikendalikan oleh rasionalitas ekonomi (optimatisasi) dalam meraih tujuan material. Permainan sederhana diatas dan riset-riset lain yang lebih serius memperlihatkan bahwa perilaku manusia juga dipengaruhi oleh nilai-nilai lain yang bersifat non-materi. Ada altruism, rasa keadilan, emosi, kebiasaan, kesadaran akan reputasi yang sering menentukan perilaku. Manusia tidak sepenuhnya rasional dalam pengertian ekonomi. Sampai disini nampaknya jelas bagi kita semua bahwa manusia tidak berdimensi tunggal (ekonomi) sebagaimana sering dianggap given oleh ekonom neoklasik. Terdapat nilai lain yang perlu dipertimbangkan ketika kita hendak memahami perilaku manusia baik menyangkut urusan ekonomi, politik, social dan seterusnya.

Namun bagi ilmuwan seperti Prof. Lin, ia tidak puas dengan pengetahuan itu. Perempuan yang masih berkewarganegaraan Indonesia ini, sebagaimana ilmuwan yang lain, hendak memasukkan nilai lain tadi (selain motif material) ke dalam sebuah model yang mampu menjelaskan sebuah keputusan yang dibuat. Tidak hanya keputusan yang dibuat individu, tapi model semacam ini diharapkan juga mampu menjelaskan dan bahkan memprediksi suatu preferensi pengambilan kebijakan publik. Disinilah titik temu sekaligus titik pisah antara paradigm neoklasik dengan ekonomi perilaku. Jika titik pisahnya seperti telah disinggung di depan adalah terkait asumsi dasarnya mengenai manusia, maka titik temunya terletak pada metodenya. Sebagaimana pada model ekonomi matematika neoklasik yang mengandalkan ketepatan pengukuran yang detail, ekonomi perilaku juga bermotivasi sama. Seperti diakui oleh Prof. Lin, ekonomi perilaku mencoba memasukkan nilai-nilai lain (diluar material) ke dalam suatu model matematika yang kurang lebih rigid untuk memenuhi 'kadar ilmiah' yang sering dituntut oleh ilmu ekonomi. Hal ini dimaksudkan untuk memenuhi dua tujuan sekaligus. Di satu sisi dengan cara itu, ekonomi perilaku mampu menjelaskan perilaku pengambilan keputusan dengan lebih memuaskan (karena mempertimbangkan nilai lain diluar material), sementara di sisi lain, dengan model yang tidak terlalu berbeda dengan paradigm mainstream, ekonomi perilaku diharapkan dapat diterima dan mampu mempengaruhi wacana akademik dan praktik pengambilan kebijakan strategis lainnya.

Untuk memberikan ilustrasi bagaimana sebuah penelitian dengan pendekatan ekonomi perilaku dalam memahami persoalan publik dilakukan, Prof. Lin dengan senang hati mempresentasikan hasil risetnya sendiri mengenai Kesediaan Warga Negara untuk secara sukarela berkontribusi bagi kepentingan masyarakat luas. Tema ini penting untuk diajukan karena model standar (neoklasik) melihat bahwa seorang warga Negara tidak akan berkontribusi bagi masyarakat sepanjang mereka tidak memperoleh insentif material/uang yang memadai. Kita dapat menggunakan pajak sebagai ilustrasi. Menurut model standar, pembayar pajak akan melihat pajak sebagai biaya (cost) yang mereka tanggung dan hasil penggunaan uang pajak (missal untuk membangun jalan) adalah keuntungan (benefit) bagi pembayar pajak. Dalam pemahaman seperti ini, pengambil kebijakan (perencana social) hanya memiliki dua pilihan untuk meningkatkan pendapatan dari pajak: menaikkan manfaat yang diterima (memberikan gambaran yang jelas tentang penggunaan uang pajak) atau menurunkan jumlah pajak. Menurut Prof. Lin kesimpulan seperti ini dapat dianggap terlalu menyederhanakan persoalan dan berpotensi menyesatkan.

Hasil penelitian Prof. Lin menunjukkan bahwa banyak warga Negara yang sebenarnya bertanggungjawab terhadap kewajibannya. Dalam konteks pajak tadi, banyak warga yang dengan sukarela membayar pajak. Bukan karena harapan imbalan materialdari negara, tapi lebih karena motif altruism, rasa keadilan, atau kepuasan pribadi tertentu. Bahkan Prof. Lin menjelaskan bahwa sebagian orang juga 'ingin tampak bertanggungjawab' di hadapan masyarakat. Ini tentu bukan motif material. Citra atau reputasi ternyata memainkan peran penting dalam perilaku warga Negara. Jika kesimpulan seperti ini dapat diikuti maka perencana social tidak hanya memiliki dua pilihan sebagaimana pada model standar tadi. Dalam model ekonomi perilaku, maka perencana social dapat mengintervensi efek pencitraan untuk meningkatkan jumlah pendapatan pajak. Perencana social dapat saja misalnya memberikan penghargaan atau apresiasi tertentu kepada pembayar pajak yang dianggap loyal. Dengan cara ini diharapkan para pembayar pajak yang lain dapat secara sukarela menghitung dan membayar pajak mereka sendiri.

Pentingnya citra terhadap perilaku individu juga didukung oleh hasil penelitian sebelumnya. Prof. Lin mencatat paling tidak Funk (2005) yang menunjukkan bahwa tingkat partisipasi pemilih di Swiss berkurang drastic setelah mekanisme pemungutan suaranya menggunakan surat pos dari yang sebelumnya berupa pemilihan langsung di tempat pemungutan suara. Mengapa demikian? Ternyata banyak pemilih disana cukup sadar citra. Dengan mengikuti pemungutan suara langsung di tempat publik, pemilih merasa bahwa ia dapat dilihat masyarakat telah berkontribusi terhadap kepentingan publik dengan menunaikan kewajibannya dengan memberikan hak suara. Tentu citra serupa tidak akan diperoleh jika menggunakan mekanisme surat pos. Temuan ini juga memperlihatkan bahwa model standar (neoklasik) sekali lagi keliru. Jika memang model ini berlaku, mestinya angka partisipasi akan naik ketika menggunakan surat pos, karena mekanisme akan lebih efisien bagi pemilih (tidak perlu jauh-jauh mendatangi tempat pemungutan suara). Tapi ternyata realitas di Swiss menunjukkan arah sebaliknya. Penelitian lain di tempat berbeda juga menunjukkan pentingnya citra dalam pengambilan keputusan seperti Carpenter and Mayer (2009) maupun Berheim and Andreoni (2006).

Dari temuan-temuan itu nampak jelas bahwa citra mempengaruhi motivasi individu untuk berkontribusi secara sukarela bagi publik. Tapi bagi Prof. Lin yang belum jelas adalah mana yang lebih dominan dalam motivasi citra itu, ingin dilihat baik atau tidak ingin dilihat buruk oleh masyarakat? Untuk menjawab pertanyaan ini, Prof. Lin mempresentasikan riset survey eksperimental yang ia lakukan kepada mahasiswa di UCLA. Ada dua hipotesis yang ingin diuji dalam riset tersebut. H1 adalah ketiadaan alasan untuk tidak berkontribusi akan meningkatkan waktu kontribusi. H2 adalah produktivitas karena tidak dapat dilihat (tidak mempengaruhi citra) tidak akan dipengaruhi oleh insentif pencitraan.

Hasil eksperimen memperlihatkan bahwa H1 dapat diterima hanya jika kita berhasil mencegah orang pertama untuk pergi meninggalkan pekerjaan social. Dalam riset itu seperti dijelaskan Prof. Lin, ketiadaan alasan untuk pergi ternyata tidak sepenuhnya akan meningkatkan seluruh orang untuk meningkatkan waktu partisipasinya. Ini akan sangat tergantung pada orang pertama yang 'berani' meninggalkan pekerjaan meskipun dia sebenarnya tidak ada alasan untuk melakukan itu. Begitu ada orang pertama yang keluar, langsung saja orang lain berduyun-duyun segera mengikuti keluar. Ini menunjukkan bahwa orang lebih condong 'tidak ingin dilihat buruk di mata publik'. Ketika belum ada satu orang pun yang berani keluar (karena tidak ada alasan untuk keluar) maka orang-orang yang bekerja saling menunggu. Tidak ada yang ingin di cap buruk di mata orang lain. Tapi begitu ada satu orang yang keluar, maka orang lain dengan tidak terlalu bersalah lagi dengan enteng ikut berjalan keluar (karena bukankah ada yang lebih buruk dari dia?). Hal menunjukkan betapa sensitifnya motivasi citra terhadap lingkungan dimana seseorang tinggal. Jika kita tinggal di lingkungan dimana budaya malu dijunjung tinggi, maka kita dapat berharap orang pertama sebagai standar 'moral' partisipasi social relatif akan tinggi. Kondisi sebaliknya akan terjadi di masyarakat yang budaya malunya hamper tidak ada.

Kesimpulan dominannya motivasi 'tidak ingin dilihat buruk' juga diperkuat dengan temuan bahwa jika ada alasan untuk meninggalkan pekerjaan social, akan lebih banyak orang yang segera pergi meninggalkan partisipasi social. Jika dalam temuan pertama menunjukkan, ketiadaan alasan untuk pergi relative meredam orang untuk meninggalkan partisipasi social, maka ketika ada alasan untuk pergi (mengantar anak sekolah, pekerjaan, kesehatan, dst) orang akan cenderung segera meninggalkan partisipasi social. Ini menunjukkan bahwa dengan adanya alasan, dia akan memiliki dalih untuk tidak mengikuti partisipasi social. Mereka akan terhindar dari cap buruk dari masyarakat. Sekali lagi, orang cenderung 'tidak ingin terlihat buruk' di mata masyarakat.

Sementara hasil eksperimen menunjukkan bahwa H2 dapat diterima. Produktivitas kerja social memang tidak terpengaruh oleh insentif citra. Orang akan melakukan pekerjaan social dengan kualitas yang seadanya. Mereka lebih sensitive terhadap waktu (kuantitas) partisipasi karena hal itu dapat dilihat orang lain dibanding produktivitas kerja.

Selain pertanyaan mengenai elemen pendorong motivasi citra antara ingin dilihat baik atau tidak ingin dilihat buruk, Prof. Lin selanjutnya juga mengajukan pertanyaan terkait apakah motivasi citra tadi juga dipengaruhi oleh jenis kelamin? Apakah wanita dan laki-laki memiliki motivasi citra yang berbeda? Sekali lagi Prof. Lin menjalankan riset eksperimental untuk menjawab pertanyaan ini. Kali ini eksperimen dilakukan terhadap peserta kegiatan derma social yang sifatnya permainan (game). Peserta dibedakan dalam tiga kategori, yaitu pertama tipe umum (baseline), tipe kedua diberi treatmen skor 10 partisipan yang lain, tipe ketiga adalah peserta yang diberi treatmen menyebutkan namanya dalam permainan.

Hasil eksperimen memperlihatkan bahwa tidak ada perbedaan yang signifikan diantara tiga kategori. Tipe base line rata-rata menyumbang $ 2,85, tipe kedua menyumbang $ 2,57 dan tipe ketiga rata-rata menyumbang $ 1,95. Artinya, treatment skor orang lain maupun treatment pencamtuman nama tidak terlalu mempengaruhi besarnya kontribusi social (donasi). Namun Prof. Lin menjelaskan jika temuan yang menarik adalah justru terdapat perbedaan yang signifikan antara laki-laki dan perempuan dalam besaran kontribusi social. Perempuan cenderung menurunkan nilai donasinya (kontribusinya) ketika diberi diminta mencamtumkan namanya. Mengapa hal ini terjadi? Menurut Prof. Lin merujuk juga pada hasil penelitian sebelumnya, perempuan menurunkan kontribusi sosialnya ketika dia menyadari bahwa kontribusi yang besar justru dapat dianggap masyarakat sebagai upaya mencari reputasi belaka. Oleh karena itu, menurunkan kontribusi ketika namanya tercantum adalah upaya mematuhi norma yang berlaku bahwa kontribusi yang terlalu besar disbanding orang lain justru dapat dianggap lebih berorientasi mencari citra baik belaka. Perempuan lebih sensitif terhadap hal ini disbanding laki-laki.

Hasil eksperimen ini juga menunjukkan bahwa terlihatnya kontribusi social seseorang tidak memiliki pengaruh yang signifikan terhadap kontribusi social. Laki-laki cenderung merespon perhatian dari masyarakat terhadap suatu kontribusi social dengan 'ingin tampak dilihat baik'. Sementara perempuan cenderung 'tidak ingin tampak dilihat buruk' oleh publik. Kesimpulan ini jelas memiliki implikasi kebijakan yang jauh. Mungkin diperlukan strategi yang berbeda antara upaya menaikkan kontribusi sosial laki-laki dan perempuan.

Banyak pertanyaan yang diajukan peserta di sela seminar berlangsung. Antusiasme peserta akan hal baru (ekonomi perilaku) nampak sangat terlihat. Antusiasme demikian mungkin tidak mengherankan ketika dominasi ekonomi neoklasik telah mengakar begitu mendalam pada pengajaran ekonomi di kampus-kampus Indonesia. Sri Edi-Swasono, ekonom UI yang kebetulan juga alumni University of Pittsburg, telah menyoroti fenomena ini sejak cukup lama. Karenanya kedatangan Prof. Lin menyebarkan gagasan ekonomi perilaku sebagai alternatif ekonomi ortodoks (neoklasik) dapat dikatakan sebagai angin segar bagi kampus-kampus Indonesia, terutama UGM. Apalagi Prof. Lin bersedia menyediakan waktu untuk memberikan workshop penulisan tesis dan disertasi pada tanggal 1 - 2 Agustus 2011. Disela-sela waktu itu ruang kerjanya di MAP UGM juga terbuka untuk mahasiswa yang ingin berdiskusi secara lebih mendalam mengenai riset. Analisa-analisa kebijakan konvensional dapat saja bergeser ke arah analisa dengan dasar asumsi ekonomi perilaku. Model-model penelitian dengan menggunakan asumsi dasar ekonomi perilaku mungkin juga akan segera bertambah. Kita bahkan mungkin akan melihat, mulai terkikisnya dominasi ekonomi neoklasik ekonomi perilaku di Amerika akan mulai menjalar ke Indonesia.
Last Updated ( Monday, 01 August 2011 14:15 )